《要點》業(yè)內(nèi)所關(guān)注的，莫過于目標(biāo)任務(wù)中提出的“2020年底全國煤電裝機規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)”這一條。據(jù)統(tǒng)計，今年前5個月，全國新批、新開工的煤電項目合計裝機容量約有0.48億千瓦，而截至2019年底，我國煤電裝機容量已達10.4億千瓦

        這份文件，無疑給熱衷于繼續(xù)擴張煤電規(guī)模的企業(yè)和投資者潑了一瓢冷水。11億千瓦的規(guī)模上限提出之后，今年下半年煤電再出現(xiàn)大量新增產(chǎn)能的可能性較小。”中國能源研究會可再生能源專委會主任李俊峰日前在一次公開演講中說，“我在和一些發(fā)電企業(yè)負(fù)責(zé)人交流時他們也表示，這份文件給了自己‘當(dāng)頭棒喝’。”與之相比，華北電力大學(xué)教授袁家海對《要點》提出的“11億千瓦”的容量限制的看法較為中性。“今年是‘十三五’收官之年，文件在要求嚴(yán)控規(guī)模的同時，實際也明確各省根據(jù)實際情況，將手續(xù)補齊的停建項目移出停、緩建名單，以此來避免地方上利用規(guī)劃之間的空檔期上馬過多的項目。至于‘十四五’時期的規(guī)模，還要等待規(guī)劃目標(biāo)進一步確定。”

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟則認(rèn)為，“11億千瓦”作為一個上限目標(biāo)是比較適度的。“化解過剩產(chǎn)能的背后，有升級和優(yōu)化的要求。煤電在電力系統(tǒng)中的功能角色正在變化，到底什么樣的規(guī)模有利于我國的能源轉(zhuǎn)型，可能需要一個相對寬裕的新增空間來探索。”

地方煤電建設(shè)存在較大不確定性

      李俊峰認(rèn)為，我國煤電目前處于“在糾結(jié)中發(fā)展”的局面。“一方面，從環(huán)境保護的角度出發(fā)，我們提出了增加電煤消費占比的要求，2019年電煤在全部煤炭消費中的占比已經(jīng)從2015年的百分之38提升至百分之48。但另一方面，電力行業(yè)的二氧化碳排放占到全國二氧化碳排放的比重高達百分之40，煤電碳排放的問題是不容忽視的。”他表示，“煤電是托底的發(fā)電電源，出現(xiàn)供應(yīng)不足的部分就需要煤電能頂上來，但我認(rèn)為11億千瓦的煤電裝機規(guī)模上限，已經(jīng)可以滿足目前的發(fā)展要求。”煤電的“糾結(jié)”還不止于此。據(jù)袁家海介紹，“十三五”期間，我國煤電行業(yè)供給側(cè)改革成果已較為顯著。“‘十三五’前四年，新增煤電裝機逐年減少，2016-2019年間累計新增煤電裝機1.34億千瓦，對比‘十二五’期間，火電（包括煤電、氣電等）新增容量占到五年內(nèi)總新增裝機容量的百分之51，其中累計新增煤電裝機高達2.3億千瓦。”他表示，“可以說，煤電裝機快速增長的勢頭在‘十三五’時期被有效遏制住了，但煤電機組的絕對量仍然較大。”而今年2月26日，國家能源局官網(wǎng)發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布2023年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》顯示，除山西、甘肅、寧夏、黑龍江、吉林五省區(qū)外，其余省份、地區(qū)2023年煤電裝機充裕度預(yù)警指標(biāo)均為綠色等級，充裕度預(yù)警綠色地區(qū)較上一年度繼續(xù)增多。此次發(fā)布的《要點》也并未就這些地區(qū)的煤電項目建設(shè)提出過多限制和約束。“各省區(qū)煤電項目審批權(quán)可以自己掌握，使得國家層面對于整體規(guī)模的控制難以遏制地方上對于拉動經(jīng)濟等考慮進行的煤電項目投資，地方、企業(yè)也逐漸開始取代國家發(fā)電企業(yè)，成為煤電項目投資的主要參與力量。”一位不愿具名的業(yè)內(nèi)專家向記者表示，如果不采取措施，多年來行業(yè)為去產(chǎn)能付出的努力可能會付諸東流，“除非國家對于煤電投資出臺新的限制性的規(guī)定，否則地方上以各種名義新增煤電項目的情況將很難遏制。”

《要點》之外，靈活性成“必答題”

          “從中長期來看，如果2030年全社會用電量達到10萬億千瓦時，綜合考慮50%非化石能源電力供應(yīng)、適度發(fā)展氣電等，留給煤電的電量空間不超過4.3萬億千瓦時。而2019年，煤電發(fā)電量已經(jīng)達到4.56萬億千瓦時。”袁家海指出，“這不僅意味著我國煤電電量需求可能已在2019年接近甚至達到峰值，還意味著從‘十四五’開始，除非電力需求增長大幅超出了目前的預(yù)期，否則我國煤電的電量市場可能需要在當(dāng)前的基礎(chǔ)上做減法。”在此情境下，煤電裝機容量仍將有所增加，但電量卻可能逐漸降低，即煤電設(shè)備利用小時數(shù)將進一步走低，煤電機組壓底負(fù)荷運行的情況也將因此越來越普遍。“煤電未來的發(fā)展重點，不再是裝機規(guī)模的擴張，而是要提高現(xiàn)有機組的靈活性和容量價值。”袁家海表示。此次六部委聯(lián)合發(fā)布的文件以化解過剩產(chǎn)能工作為主，并未提及煤電靈活性改造的相關(guān)內(nèi)容。但在控制規(guī)模的同時，煤電如何轉(zhuǎn)變角色與功能定位，同樣是“十四五”煤電規(guī)劃必須明確的問題。更有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，應(yīng)該將煤電機組具備一定靈活性作為硬性技術(shù)要求進行明確。對此，馮永晟表示：“目前，清潔能源發(fā)電比例快速大幅上升，煤電受到供給側(cè)可再生能源發(fā)電的巨大沖擊，需要應(yīng)對其帶來的‘剩余負(fù)荷’的波動，而這種負(fù)荷特征相比傳統(tǒng)需求側(cè)的波動更加難以預(yù)測和把握，正處于能源轉(zhuǎn)型過程中的電力系統(tǒng)運營，已經(jīng)對煤電提出新要求。”

        “煤電的功能定位在變化，適應(yīng)這種變化的資源配置機制也應(yīng)有所調(diào)整，煤電不再只提供電量，也不能再僅靠利用小時數(shù)賺錢。”馮永晟指出。“政策需要規(guī)定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，但發(fā)電企業(yè)如何選擇技術(shù)路線和投資方案，應(yīng)交由市場引導(dǎo)，由發(fā)電企業(yè)決定。煤電為可再生能源發(fā)展提供的輔助支撐功能越大，就越需要建立針對這種功能變化的市場。”